“小切口”立法共绘“工笔画”

　　原标题：从“面面俱到”到“围绕中心”直击社会痛点难点 “小切口”立法共绘“工笔画”

　　依法赋予所有设区的市地方立法权是全面推进依法治国的重要举措，也是我国地方法治发展的一个里程碑。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过关于修改立法法的决定，赋予所有设区的市地方立法权。黑龙江省除哈尔滨、齐齐哈尔在1986年有地方立法权外，其余10个设区的市先后于2016年6月、12月分两批，确定行使地方立法权。

　　春华秋实。三年来，特别是黑龙江省十三届人大常委会换届以来，黑龙江省人大常委会高度重视立法质量和效率，紧扣贯彻落实党中央和省委重大决策部署，紧扣回应全省人民群众重大关切，紧扣建设法治黑龙江，出台了一批推动振兴发展以及生态环境保护、社会主义核心价值观、民生保障等重点领域亟需的地方性法规，为全省改革发展稳定提供了有力的法治保障和制度支持。与此同时，常委会加大对设区的市地方立法工作的指导，推动开展“小切口”精准立法，使地方立法更好适应黑龙江省经济社会发展需要。截至2019年10月，黑龙江省12个设区的市围绕城乡建设、环境保护、历史文化保护等方面的事项立法，提请黑龙江省人大常委会审查批准地方性法规51部，其中立法条例等程序性法规12部、立法解释1部、实体性法规31部，清理和废止决定7个。从蹒跚起步到稳步向前，黑龙江省设区的市地方立法走出“小切口”“精细化”新路子，一部部“贴民心”的地方性法规正在改变着人们的生活。

　　坚持问题导向突出靶向聚焦

　　地方立法权的下放，进一步推动和加强地方人大立法工作，设区的市追寻了28年的立法梦终于“落地开花”。

　　黑龙江省人大法制委员会主任委员、常委会法制工作委员会主任时鹏远介绍说，立法权是地方改革发展的制度竞争力。随着依法治国不断深化，法治中国日益走向成熟，人民群众对立法的要求已经不是有没有，而是好不好、管不管用。赋予地方立法权的设区的市立法主体成倍增加的同时，其立法范围缩小了。设区的市行使地方立法权，并不是一个什么东西都可以往里装的筐，而是要着眼解决当地面临的实际问题，找准立法空白点，补充和细化上位法，有效解决一些不能通过国家和省级立法解决的问题，维护国家法制统一。

　　黑龙江省人大常委会从开始指导设区的市行使立法权之初，对黑龙江省多年来立法工作实践进行科学系统的回顾和总结，确定了坚持问题导向，紧贴经济社会实际，坚持积极稳妥的工作方针，把开展“小切口”立法作为黑龙江省设区的市立法的目标和方向，设区的市立法在内容选题上从“小切口”入手，突出地方性法规的细化、量化、具体化，注重法律之间的衔接和延伸，对准所要解决的实际问题，实现立法的“细延伸”，精准地解决了亟需解决的“大问题”，有效提升立法质量。

　　问题导向是新时代人大立法工作的最强音。哈尔滨被誉为“东方小巴黎”，是座驰名中外的观光旅游城市。多年来，哈尔滨“克隆”巡游出租汽车从事非法营运活动，严重扰乱市场运营秩序，侵害了经营者、驾驶员和乘客合法权益。由于现行法律法规缺乏相应的处罚规定，这一现象屡禁不止。今年2月1日开始实施的《哈尔滨市查处假冒巡游出租车若干规定》虽然只有9条，却填补了执法盲区，在源头上对假冒巡游出租汽车进行有力打击，实现交警和运管部门无缝对接，促进了城市治理方式转变、治理能力提升。

　　设区的市在国家和省级“大而全”的事项范围内挖掘地方“小而精”的题材，注重自主性的“小切口”立法，既“管理”也“服务”，既“堵”又“疏”，为有效解决地方事务管理中的突出矛盾发挥了重要作用。物业管理与人民群众生产生活息息相关，牡丹江市民深有感触：物业公司收费难，服务跟不上，业主和物业公司之间矛盾加重，造成有的小区被弃管，特别是老旧小区居民环境急需改善。牡丹江市人大常委会聚焦物业管理问题，立法制定出台了住宅物业管理条例，规定政府相关部门“执法进小区”，明确水、电、热、气等公用事业单位管理义务，划清维修养护责任，从立法上破解了物业小区管理职责不清、维修管护责任不明的老大难问题，解决了服务群众“最后一公里”的“烦心事”。条例首开全省先河，在国内也不多见。群众普遍反映，条例篇幅不大，条款不多，解决问题。现在，该市新建小区普遍成立了业主委员会，80%的老旧小区和60%的弃管小区成立了自治组织。物业产生的纠纷同比大幅下降，小区物业管理工作基本步入正轨。

　　齐齐哈尔市人大常委会制定的城市供热管理规定，解决了供热管理中的突出矛盾；伊春市人大常委会制定的黑龙江茅兰沟国家级自然保护区管理条例，强化了依法保护生态环境、自然资源与生物多样性，实现可持续发展；双鸭山市人大常委会制定的中心城区山体绿线保护管理条例，为城市生态建设提供了法治保障；鹤岗市人大常委会制定的城乡规划条例，对建设品质城市、提升管理水平打造了参考样板；七台河市人大常委会制定的城市公园条例，突出资源转型城市规范化管理特点……一部部饱含着热度与温度的地方性法规在龙江大地上开花结果。实践证明，“小切口”坚持一事一法，立短小精细、有特色、个性化的法规，达到了务实管用的立法效果。

　　坚持以人民为中心解地方治理之困

　　民有所呼，法有所应。积极“问法于民”“立法为民”，法律才能更充分体现民意，更顺畅抵达人心。对于刚刚获得立法权的设区的市而言，在没有立法经验可循，又没有立法资料储备的情况下，立法的过程就是逐一破解难题的过程。

　　黑龙江省人大常委会注重把握立法节奏，严格遵循“不抵触、有特色、可操作”基本原则，指导设区的市严格依法选题，以“工匠精神”精准立法，做到立项选题精准、规范内容精准、框架结构精准，用好、用活、用足地方立法权，引领和推动经济社会改革发展。

　　民以食为天，食以安为先。食品安全，关乎每个人的健康和生命。牡丹江市主城区现有餐饮企业4000多家，日产餐厨废弃物100吨左右。过去，很多废弃物被非法制造“地沟油”的业户收购，用于饲养畜禽，造成了严重的食品安全隐患，破坏了生态环境。牡丹江市人大常委会坚持用改革的思路破解民生难题，围绕打好污染防治攻坚战，聚焦事关群众食品安全的餐厨废弃物管理与资源化利用，制定的餐厨废弃物管理条例，针对餐厨废弃物的搜集、运输、处理三个环节，综合运用处罚和强制等手段，促进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理，从源头上斩断“地沟油”“泔水猪”等非法利益链，保障了食品安全和群众身体健康，维护了城市环境卫生。

　　小园菜、自产瓜果、锅碗瓢盆……露天市场的存在极大方便了市民生活，在促进城乡就业等方面发挥了积极作用。数据显示，截至2018年年底，大庆建成区内共有露天市场近100个，由于上位法对日常管理部门不明确，经常出现交通拥堵、环境脏乱、噪音扰民等系列问题，社会反响强烈。市场管理看似是一件生活中的小事，实际是一个立法的难题。为促进露天市场的设置、经营和监督管理更加规范有序，给群众提供宜居生活环境，大庆市人大常委会制定具有创新性的露天市场管理条例，从有效解决实际问题出发进行制度设计，明确了露天市场的公益性定位，由政府主导露天市场规划、设计及监督管理，从源头上遏制了一些社会人员进入市场干预经营、欺行霸市、违规收费等问题，解决了老百姓“菜篮子”和买菜贵的问题。条例抓住目前城市管理中的突出问题，充分体现“立法为民”的宗旨，有助于化解无法可依的尴尬。

　　坚持生态优先让绿色成为龙江发展的鲜明底色

　　大美龙江，美在生态。为了天更蓝、水更绿、山更美，黑龙江省人大常委会贯彻落实习近平总书记“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福，绿水青山就是金山银山，黑龙江的冰天雪地也是金山银山”重要讲话精神，自觉坚持绿色发展理念，加大生态环境领域立法的同时，认真指导设区的市紧贴实际，把生态环境保护作为制定地方性立法的重要依据，积极为生态建设提供法治保障。

　　实施“小切口”立法，解决“城市生态环境管理大问题”。2019年春节，哈尔滨市的天空不再有雾霾，空气不再弥漫硫磺味儿，四环内烟花爆竹“零燃放”，pm2.5指数达到良好，市民度过了一个“岁月静好”的节日，大家纷纷在朋友圈晒出“冰城蓝”。这一切皆因2018年12月1日实施的《哈尔滨市人大常委会关于禁止燃放烟花爆竹的决定》（以下简称《决定》）。节庆日子燃放烟花爆竹是我国几千年沿袭下来的民俗，且婚丧嫁娶也有放鞭炮的习惯，长期以来对限制燃放烟花爆竹一直有规定，但实施效果不太理想。近20年来，哈尔滨的烟花爆竹燃放经历了几禁几放。要全面禁止，是立法的一大难点。哈尔滨市人大常委会就禁止燃放烟花爆竹公开向社会各界征求意见，明确支持“禁燃”的意见建议达1163条，占82%。民意是立法根本依据。2018年5月哈尔滨市人大常委会追加《决定》为2018年正式立法项目。《决定》从制定到出台，历时半年多时间，刷新了设区的市立法速度。《决定》从烟花爆竹的生产销售源头抓起，突出设定禁止燃放烟花爆竹的关键性条款，并对燃放烟花爆竹的党员干部作出单独的处罚规定，被称为“史上最严禁燃令”。在新规与旧俗的碰撞中，《决定》得到市民的自觉遵守和拍手称赞，为加强和提升城市管理水平提供了法治力量。

　　“立法不能贪多、求大，能立几条就立几条。《决定》采取‘小切口’立法方式，虽说只有15条，却短小精悍，由注重立法内容的系统性、立法形式的‘大而全’向‘拾遗补缺’‘一事一法’转变，求的就是能用、管用、好用，解决实际问题。”时鹏远对哈尔滨市人大常委会制定的《决定》赞不绝口。

　　有特色是检验地方立法质量的一条重要标准，更是践行绿色发展、保护生态环境、推动可持续发展的具体体现。作为我国小兴安岭重要生态安全屏障之一的伊春，对于黑龙江乃至全国的生态环境安全都起着举足轻重的作用。近年来，食用菌产业成为伊春市的主要富民产业项目，全市有木耳栽培业户3.1万户，从业人员10万余人，木耳年产量两万吨，年产生废弃食用菌袋污染物六亿袋，且数量逐年呈上升趋势。为了促进食用菌产业可持续发展，保护生态环境，伊春市人大常委会从“算大账、算长远账、算整体账、算综合账”上长远考量，让良好的生态环境成为最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，紧贴实际，开展创制性立法，制定出台的废弃食用菌包污染环境防治条例，具有鲜明的地域特色，为黑龙江省食用菌产业规范发展提供了样本与典范。条例围绕木耳废弃菌包污染防治和再生利用作出规范，开创性解决了生态环境保护大问题，实现了富民产业与保护绿水青山的和谐统一。这个条例在全国尚属首例。

　　坚持先期介入确保高质量立法

　　工欲善其事，必先利其器。设区的市行使地方立法权，既是机遇，也是挑战。不是有了法，法治就有保障。如果法的质量有问题，必然造成立法资源的浪费，严重损害法治的严肃性和权威性。

　　“从地方立法的角度，黑龙江省人大常委会和设区的市人大常委会是审查批准关系，必须从维护法制统一的高度，指导设区的市人大常委会提高立法质量，加强备案审查制度建设。”时鹏远说。

　　为了更好指导推进设区的市行使立法权，切实提高立法质量，黑龙江省人大常委会召开全省立法工作会议暨设区的市立法工作座谈会，坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法格局，将科学立法、民主立法、依法立法贯穿于全过程，并抓好以下环节：

　　建立审查批准工作机制。出台《黑龙江省人大常委会审查批准设区的市地方性法规办法》，明确从立项指导到审查批准的流程和节点。将审查批准关口前移，变被动审查为提前介入指导，既把住合法性问题关，又帮助设区的市解决立法中遇到的实际困难和问题，确保报批法规顺利提交省人大常委会审查批准。创新审查批准形式，目前，已对11件报请批准的设区的市地方性法规中存在的合法性问题和不符合国家“放管服”改革要求的情况，采用附审查修改意见的形式，提请省人大常委会予以批准。

　　推广“立法工作专班”经验。即，设区的市立法工作在市委领导下，由市人大常委会牵头抓总，一位分管市政府领导协同，紧密依托市政府，成立立法工作专班，从法规的立项到表决全过程负责到底。通过这种工作方式，调动各方面的工作积极性，形成整体合力，解决全省设区的市人大常委会法工委唱“独角戏”、立法工作推进难的问题，进一步提高了设区的市立法效率和质量。

　　强化备案审查能力建设。连续两年举办全省人大系统备案审查工作培训班，组织各设区的市及所辖县、区人大常委会从事备案审查的工作人员等600余人次参加培训，邀请全国人大专家学者授课，召开东宁备案审查工作现场推进会，通过“两训一会”进一步推动了全省备案审查工作整体水平提升。

　　创新立法指导方式。选取有关民生、生态环境等立法项目，组织省人大法制委员会组成人员参与设区的市立法调研，发挥组成人员的专业优势，在调查研究和实地踏查过程中为设区的市立法提供富有建设性的意见建议。同时，也为黑龙江省人大法制委员会提高设区的市地方性法规审议质量，保障其在黑龙江省人大常委会会议上顺利审查批准奠定了基础。

　　法者，治之端也。

　　设区的市地方立法权下放，进一步推动和加强了地方立法工作。不断探索提高设区的市地方立法质量是龙江立法工作者的光荣使命和不懈追求，制定的一部部解决实际问题的地方性法规真正提升了群众的获得感、幸福感，正为龙江推进高质量发展、实现全面振兴全方位振兴提供法治保障。（任达宣 记者 闫紫谦）